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中国地方政府债务的债券化分析

2006-05-18 00:00 来源:salon365官网 | salon365官网-中国会计行业门户 | 会计论坛

  一、问题的提出:地方债务压力及其缓解

  改革开放以来,随着市场导向经济体制改革的不断深入以及“计划放权、财政让利”这一创新体制(吕炜2002,p.102)的推行实施,各级地方政府获得了较大的对内改革、对外开放的经济自主权,促进了地方经济的持续、快速发展。与此同时,渐进式改革中所积累和新生的各类矛盾与风险,也在20世纪90年代中后期日益显化,并呈加速态势。在诸多矛盾和风险中,地方政府因推进经济发展、防范与解决金融风险、完善社会保障体系所形成的现实债务压力和潜在财政风险,及其与社会经济稳定之间的矛盾,显得尤为突出。

  地方债务压力首先源于日益固化的财政缺口。改革以来,各级地方政府一直承担着促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国企亏损的责任,加之庞大的具有刚性特征的办公和人头经费支出,地方财政支出负担沉重。而财政增收相对滞后,财政收支缺口较大。同时,为加速经济结构调整和产业的升级换代,推进经济发展,各级地方政府或直接或间接地借入内外债务,积累了相当规模的债务责任和还本付息压力,财政压力因此逐渐加大。

  地方金融风险的财政化转移模式加剧了地方债务压力。1996年来,各地在化解日益积聚和暴露的地方金融风险,如城市信用社、农村基金会、信托投资公司与租赁公司等金融机构违规经营所形成的巨额不良资产,以及解决它们对社会和个人的巨额债务兑付困难时,基本上采取了财政化的风险转移模式。这一模式与波兰等经济转型国家在化解金融风险中的成功举措(海尔,1999)不谋而合,有利于有效转移金融风险,维持地方金融和经济的稳定,但其“转嫁”性质,却使地方政府在短期内面临集中的债务承接压力。

  此外,近年来各地逐渐进入外债还本付息的高峰期,而外债偿还基金等准备又严重不足,各地外债偿还压力较大。庞大的社会保障资金缺口,更加大地方债务压力。所有这些因素形成的债务压力,如不能有效缓解,将影响地方经济、社会的稳定。

  减缓地方债务压力的措施,除继续保持经济增长、扩大税基、开辟税源并厉行节支外,在中期内还需寻找替代性的稳定缓和机制。依托不断发展的金融市场,发行地方政府债券,将债务债券化,建立地方财政债务资金的流转机制,不失为一种值得探讨和推行的举措之一。

  二、现状的剖析:地方政府债务债券化的可行性

  地方政府债券,又称地方债、市政债券,是发达市场经济国家普遍采用的债务管理方式,它具有双重创新特性:既是财政管理与债务管理制度的创新,也是金融市场与金融工具的创新。地方政府通过制度创新,逐步完善债务管理方法和债务流转机制,形成宽口径的地方财政债务管理制度,有利于规范运作地方政府债务,深化财政管理制度改革。同时,中国金融市场内在的结构缺陷是资本市场相对发达,而货币市场不发达;资本市场中,股票市场发展迅猛,而债券市场相对滞后。在发达国家作为重要金融工具的地方债,在国内尚属空白。因此,地方债务的债券化,是地方政府完善对地方经济管理与服务职能的必然要求,也是财税体制改革深化和金融市场发展的客观趋势。目前在中国进行地方债的发行与流通试点,既有必要也有可能。

  首先,地方政府发债动机强烈,债券的内在品质较高,这是地方债发行的有利条件。地方政府供给地方债的动因主要有二,一是缓解迫在眉睫的债务压力。通过发行地方债实现行债务“掉期”,不失为一种现实明智的选择。发达国家的经验表明,地方债偿还的长期性(最长可达20——40年)和灵活的提前赎回能力(FrankJ.Fabozzi等1998,p.351),能充分缓解地方债务压力,有利于地方财政灵活安排与调度财力分配。二是基于降低成本的考虑。较之其他债务压力缓解方式,地方债务债券化的显性与隐性成本较低。以地方金融风险的财政化转移模式(即向中央银行借款)为例,中央银行再贷款年利率为3.24%(2002年2月21日调整后),而同期进出口金融债券的发行利率仅为2.11%,中长期国债利率也不到3%。地方债因风险高于国债,其发行利率可能略高于国债,但仍低于再贷款利率。因此,地方债发行成本低于中央银行借款的资金成本。地方债较高的内在品质,主要源于趋于成熟的税收担保条件。

  其次,中国发行地方政府债券的市场条件正逐渐具备。日趋市场化的多样化的国债、金融债和企业债发行制度,以及日渐规范完善的债券交易流通市场,为地方政府债券发行和交易提供了良好的市场环境和制度基础。经过20余年的培育和初步发展,中国债券发行渠道不断拓宽,品种日益增多,除柜台和交易所发行外,银行间市场异军突起,成为债券发行的主战场;债券现货、回购等交易日益活跃,流动性增强。同时,一批熟悉国际惯例和中国国情、实力雄厚、资信良好的债券发行中介机构也迅速崛起。现有债券发行和流通市场的规范拓展,为地方债券发行和交易提供了成功“先例”和较为宽松的政策环境。

  第三,地方债的市场需求巨大。这种市场需求主要来自金融机构、机构和个人投资者。目前,国内金融机构(尤其是商业银行)资金充沛,证券投资需求稳步上升。据统计,到2001年底,各商业银行的存差高达两万余亿;证券类资产(主要是国债和金融债)在总资产中的占比,已由1997年的不到4%,上升至2001年的18%。保险公司在投资渠道偏窄和存款利率降低的不利格局下,也急于为高达2000亿元的保险基金寻找证券投资途径。由于法规限制,也基于稳健经营的需要,银行、保险公司等金融机构在谋求稳定的高收益证券投资组合中,对债券与基金情有独钟。但现有的债券、基金品种和发行规模,远不能满足其需要。其他机构投资者与个人投资者也迫切需要新的债券品种,以解决债券投资面狭窄的现状。

  三、方案的设计:尝试性的分析

  国内地方政府债券的制度设计,可以借鉴国际上的相关经验。地方政府债券分为一般责任债券和收入债券两大类型。前者以税收权与税收收入为担保,而后者则主要依靠债务资金项目的收益来支付债务本息,以市政公司债券(也称“岁入债券”)为典型代表(FrankJ.Fabozzi等1998,pp.348——349)。本文的探究,以一般责任债券为主。

  (一)地方政府债券的发行

  1.发债主体、方式与中介。结合国际惯例和中国国情,国内地方政府债券的发行主体应该限定于省、自治区、直辖市一级政府。省级财政部门制定地方债的发行计划和预算方案,管理债券资金的周转和分配,掌握还本付息的总体状况;省级以下的各级政府不作为发债主体,其债务资金纳入省级财政预算进行统一管理。地方债应采取公募发行方式,以体现透明度原则,接受纳税人群体的公开监督。为方便于批量交易和托管,地方债应以记账式债券为主,以培育机构投资主体,增强市场的稳定性。在一定条件下,可以发行面向个人的凭证式债券。

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