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清末公债的经济分析

2009-04-08 14:12 来源:salon365官网 | salon365官网-中国会计行业门户 | 会计论坛

  【摘  要  题】经济专史研究

  【关  键  词】国债理论/清末公债/经济分析

  【  正   文

  国债是在商品经济和信用制度一定发展的基础上产生的,是一个特殊的财政范畴。由于国家职能的扩展,特别是在对外进行战争和加强国家干预经济之际,国家财政支出不断增加,仅靠增加税收已不能满足国家各项开支时,政府往往在信用制度业已建立和发展的基础上,以国家信用形式集中部分社会闲散资金,以弥补财政资金不足。最初筹措国债的目的,一般是为了克服当时的财政困难。在资本主义初期,国债是进行资本原始积累的重要杠杆。马克思说:“公债成为原始积累的最强有力的手段之一。它像挥动魔杖一样,使不生产的货币具有了生殖力,……每次国债的一部分就成为从天而降的资本落入包税者、商人和私人手中,——撇开这些不说,国债还使股份公司、各种有价证券的交易、证券投机,总之,使交易所投机和现代的银行统治兴盛起来”。(注:《马克思恩格斯全集》第23卷,第823页。)

  在正常情况下,国债的发行都必须以一个发育完善、运作正常、流通顺畅的国债市场为依托。如果没有相当发达的国债市场,特别是发达的国债二级市场,国债的大量发行也是不可能的。国债市场的发展状况,直接制约着一级市场上的国债发行。同时由于国债市场作为综合实施财政政策和金融政策的结合点,而日益成为国家运用经济手段进行宏观调控的重要工具。因此,国债市场的发展状况直接关系到政府经济目标的实现和政府调控市场的成效。

  一、问题的提出

  清末,由于军费及各项赔款支出巨大,财政捉襟见肘。为了弥补财政不足,于是便效仿西方,发行国内公债。清末总共发行了三次公债:1894年的“息借商款”、1898年的“昭信股票”和1911年的“爱国公债”。

  清政府第一次发行内债是1894年的“息借商款”。这次发行公债的目的是为了应付甲午战争的军费,由户部建议向“富商巨贾”借款,成为“战争留下之纪念品”。发行办法是向北京及各省分额募款,以地丁、关税担保,各省实行的募款办法各不相同,如北京规定分两年半还本付息,以6个月为一期,第一期还息不还本,自第二期起本息同还,每期还本1/4,月息7厘,印票以100两为一张,如在1万两以上,可“给虚衔封典,以示鼓励”,举债对象是“官绅商民”。(注:千家驹:《旧中国公债史资料》(1894—1949),中华书局1984年版,第4页。)这次发行的公债虽无总额规定,但拟定了六项办法,实际发行额为1102万两,但由于弊病丛生,形同捐输,1895年遂停止发行。

  清末第二次公债是1898年的“昭信股票”,比上次的息借商款更接近于近代公债。当时为了偿付《马关条约》规定的第四期赔款,计划发行总额为1亿两,取名“昭信股票”,意为“皇上昭示大信”的公债。公债票额分为100、500、1000两三种,年息5厘,以田赋和盐税为担保,分20年还清,并规定10年后用减债基金还本。债券准许抵押售卖,但需报户部昭信股票局备案。同时规定给官衔以资鼓励。(注:同上书,第5页。)此次公债无论发行方法,还是发行程序都较第一次的息借商款更为完备,但是亦因流弊过多而在戊戌变法(1898年)时停办。从发行至停办,募款2000万两。

  清末第三次公债是1911年的所谓“爱国公债”。当时正值辛亥革命爆发之际,为筹集镇压辛亥革命的经费,维持封建统治,计划发行3000万两,取名“爱国公债”。公债票面额分5元、10元、100元、1000元四种,年息6厘,以部库收入为担保,期限9年,前4年付息,后5年平均抽签还本。这次公债是在清政府行将崩溃之时发行的,各界对清政府已经失去信任,所以一般商民很少认购,只有少数王公贵族、文武官员购买少许。(注:同上书,第6页。)绝大部分是由清皇室以内帑现金购买,实际发行额1160万元,未及发行完毕,清政府便被推翻了,后由北洋政府继续承担。

  对于清政府发行的三次公债,许多学者曾经进行了专门的研究,见仁见智。目之所及,大概涉及以下几个方面的内容。

  1.关于清政府发行公债的原因,一致归于清政府的财政危机。如有人认为“随着西学东渐,清朝统治集团内部的一部分人开始对西方资本主义国家的公债有所了解,并主张效法外洋向民间募债。清政府也因财政危机日见严重,不得不考虑新辟财源。”(注:朱英:《甲午“息借商款”述略》,《贵州社会科学》1993年第4期。)“一是维持清朝腐败庞大官僚机构的开支,二是为了应付甲午战争军费的需要。”(注:胡宪立、郭熙生:《中国早期公债》,《郑州大学学报》(哲学社会科学版)1994年第6期。)

  2.关于清末公债发行中所产生的种种弊端,一方面是由于社会经济条件的局限,另一方面则是由清政府自身的腐败而造成的。公债失败的原因,主要在于:第一,在清政府贪污腐败的统治下,发行公债变成了官绅的变相捐输和对人民的变相勒索。第二,公债发行出现许多流弊。如昭信股票发行引起:银号钱铺倒闭;籍端勒索、商民贿嘱求免;官绅吏役视为利薮,从中渔利;驱民使投洋教,以为护符。第三,这些公债都不用于生产方面,而是用于弥补赤字、补充军政费用、用以赔款,因而这些公债没有起到西方公债那种原始积累杠杆的作用,而且从国债市场本身看,当时存在着法律与监管体制不完备、中介机构不成熟、市场发展空间比较狭窄等差距。第四,清末滞后的金融市场严重妨碍了国债的发行、流通,国债的金融功能呼唤中国新式金融体系的诞生。第五,从公债发行现状看,清末公债具有完全的行政摊派、不流动特点。一个规范的国债流通市场,应包括统一的全国国债托管、清算系统、银行组成的统一的和开放的市场框架,才能推动国债市场的健康发展,清末公债未取得成功的根由之一也在于此。(注:千家驹:《旧中国公债史资料》(1894—1949),中华书局1984年版,第4页。周育民:《晚清财政与社会变迁》,第五章、第六章有关内容,上诲人民出版社2000年版。胡宪立,郭熙生:《中国早期公债》,《郑州大学学报》(哲学社会科学版)1994年第6期。李巨澜:《清代发行的三次公债及其失败原因探略》,《淮阴师专学报》1992年第6期。)

  3.关于清末公债的作用和意义,在当时以及后来的史学著作中不断地受到攻击和指责,以至于其内在的积极意义被忽视了。有人从政府发行公债增加了商人的经济负担的角度出发,认为“如果说洋务运动时期吸收商股创办‘官督商办’或‘官商合办’洋务企业,在某些方面尚一定程度起到了促进中国资本主义增长的作用,那么甲午‘息借官款’则不仅丝毫未产生这方面的客观积极作用,相反还阻碍了中国资本主义的发展。”(注:朱英:《甲午“息借商款”述略》,《贵州社会科学》1993年第4期。)但也有人评论说:在封建社会或奴隶社会,君主的主权神圣不可侵犯,“普天之下,莫非王土。率土之滨,莫非王民”,臣民对君主只有完税、纳粮的义务,绝没有臣民放债给君主而君主反要还债的道理。把政府和个人当成对立的经济单位这种观念的发生是十八世纪资本主义获得相当发展以后的意识的反映。清政府发行公债,开始接近资本主义性质的公共信用制度,自觉不自觉地把政府(君主)和臣民的关系摆在平等的位置上,公债形成之后,国家和公债认购者是借贷关系。(注:千家驹:《旧中国公债史资料》(1894—1949),中华书局1984年版,第4页。)在此基础之上,进一步认为:“是为了抵制外来侵略的财政需要而发行的,具有爱国公债的性质。”“突破了清代惯用的捐输、报效等封建落后的筹款方式,而采用借债的方式应付朝廷的紧急财政需要,这在财政手段和财政观念上都是具有进步意义的。”“以皇帝名义向臣民举债,对于封建等级秩序是一个巨大的冲击。”(注:周育民:《晚清财政与社会变迁》,第五章、第六章有关内容,上海人民出版社2000年版。)

  本文即在前人研究的基础上,针对清末公债的影响和意义这一相对薄弱的问题,从经济学的视野,结合国债理论,就清末公债的李嘉图等价定理的有效性、公债认购主体——居民的经济行为、公债发行的货币效应等方面对公债的经济影响进行分析。不当和不足之处恳请斧正。

  二、李嘉图等价定理的有效性分析

  传统的或流行的关于公债对于财政赤字、财政负担和财政风险等问题的阐述,西方有一个与凯恩斯理论和弗里德曼的货币数量理论齐名的李嘉图等价定理。这一理论被西方学者广泛引用,并且被许多国家付诸实践,指导各国的财政政策。甚至在公债与经济增长关系的争论中,“似乎没有哪二个命题比‘李嘉图等价定理’的影响更为深远和争执持久的”。(注:袁东:《公共债务与经济增长》,中国发展出版社2000年版。)

  所谓“李嘉图等价定理”(the  Ricardian  Equivalence  Theorem)是指这样一个命题:无论政府是以征税来增加收入,还是以借款的方式来增加收入,从效应上看,赋税和债券融资是等价的。因此,政府支出的特定的融资手段对于其最终效应来说是无关紧要的。该定理以封闭经济和政府活动非生产性为前提与条件,内容涉及到税收与公债的基本关系,也涉及到个人与企业在税收与公债面前的行为变化,还涉及到政府如何在公债与税收之间进行选择这样一系列重大的理论与实践问题。该定理之所以用李嘉图来命名,则是由于19世纪初,古典政治经济学的代表人物大卫。李嘉图在《政治经济学及赋税原理》中首次明确地表达了这种观点。罗伯特。巴罗于70年代中期发表了《政府债券是净财富吗?》一文,复活并推广了李嘉图等价定理。

  李嘉图主义认为,在国家非生产性前提下,为了筹集用于纯粹消耗性支出(如战费)的费用,不管是征税还是借款,效果是相同的。巴罗进一步认为,通过发行公债的政府融资仅仅是延迟了征税,即虽然政府以公债形式融资支持部分财政支出,从而减少了当期的征税,但由于债务终究是由未来的增税偿还,因而它与现时税收在某种程度上是相似的(即等价)。进一步的结论是,在政府财政开支不被削减的情况下,预算赤字的增加应会导致正好与赤字相配合的储蓄的增加。

  在近代中国,伴随着对外战争的一次次失败、一次次巨额赔款以及浩大的军费、腐朽的封建支出等已使清朝财政一蹶不振,财政负担日益繁重。至甲午海战,清政府的财政已经枯竭;而甲午战争以后,日本帝国主义又逼迫清政府在短期内支付巨额赔款和还辽费;不久,帝国主义各国又向清政府勒索一笔巨额赔款,即庚子赔款;此外,甲午败绩,使清政府深信武力的大规模现代化刻不容缓:新式军队的操练,对中央及督抚来说,俱为额外的财政负担。这些非常支出,远远超过了清政府财政负担的能力。甲午战后中国财政的特征,是“出入平衡的长期破坏”。清政府费尽心力,谋求增辟财源以应急需。而清政府一开始并没有利用国债这一近代经济杠杆,而是采用增加税收和大举外债来弥补财政赤字。如税收方面,盐课剧增,1891年盐课为743万两,到1911年预计达到4500余万两,20年间增加5倍,导致食盐滞销,盐法紊乱;厘金大增,1891年为1632万两,1911年预计可达4319万余两,20年间增加1.6倍等。大举外债方面,1895年清政府向俄、法借款;1896年和1898年又向英、德借款,款额约共三亿两,从而每年还债的本息逾2000万两,约占国家岁出1/4以上。(注:[台湾]何汉威:《京汉铁路初期史略》,香港中文大学出版社1979年版,第7页。)这些外债,资本主义列强都附有苛刻的政治、经济条件,而清政府把这些外债也主要用于赔款、武装军队等。增加税收,使城市工商业和农村经济遭到严重破坏,广大人民在繁重的赋税重压下贫困潦倒;大举外债,“多论磅价,折耗实多”,“前以种种吃亏”,“今闻各国争欲抵借,其言愈甘,其患愈伏”。(注:千家驹:《旧中国公债史资料》(1894—1949),第1、6页。)由此,清朝政府从1894年起因“海防趋紧,需饷浩繁”,“为筹借华款”等原因,逐渐在使用税收和外债手段弥补财政的同时,认识到“凡一切讲武训农通商惠工之实事刻不容缓,需款正多,舍己求人,终不可恃,无论洋款何如,华款总当并力图之,专责任之,克期待之,志在必成,”(注:同上书,第7—8页。)把发行公债作为“今之急务”。

  由此可见,对晚清政府来说,发行公债是弥补财政赤字、优于征税的一种较好的方法。弥补财政赤字有三种做法:增加税收、向中央银行透支或借款、政府举借国债。亚当。斯密认为:“一国在平时没有节约,到战时就只好迫而借债。……在危险临到的瞬间,就得负担一项马上就要的大费用;这费用是不能等待新税逐渐地慢慢地纳入国库来应付的。在此万分紧急的情况下,除了借债,政府再不能有其他方法了。”(注:亚当。斯密:《国民财富的原因的研究》(下),商务印书馆1974年版,第472—473页。)因此,陶尔顿(H.Dalton)曾有“国债乃战争留下之纪念品”(注:李厚高:《财政学》,台湾三民书店印行,1967年版,第273页。)的概括。用增加税收来弥补财政赤字除了时间滞后的原因之外,税收还是一种强制、无偿的方式,并不是自愿的纳税人和政府的市场交易,清末增加税收已经引起盐法紊乱、厘金大增、城市工商业和农村经济遭到严重破坏、广大民众贫困潦倒等后果;向外国银行借款又附带苛刻的政治、经济条件,对整个国家安全和当时的社会经济都“其患愈伏”;而发行国债是一种自愿、有偿、灵活的方式,国债发行只涉及资金使用权的让渡,流通中的货币总量没有改变,不会导致通货膨胀。因此,举借国债弥补财政赤字更为有效。

  从李嘉图等价定理来看,清末公债的发行虽然具备李嘉图等价定理所认为的前提与条件,即封闭经济(清末的自然经济仍占重要地位)和政府活动非生产性(发行的公债主要用于偿还战争赔款),但并不能说李嘉图等价定理适用于清末公债。因为清末特殊的政治经济环境、战争赔款、债券市场不完全、未来税收的不确定性等事实都动摇或否定着李嘉图等价定理的正确性,等价性遭到了破坏:

  第一,政治因素被引入清末公债中性问题中。等价定理要成立就隐含着个人拥有信息和具有完全的预见能力。实际上,在近代特别是清朝末年,未来的税收与收入都是不确定的,消费者很可能更看重现在,因为他们在政治动荡、外国入侵、战争频繁、政府腐败的社会背景下,无法预期自己的收入和未来的生活状况。于是,现期消费便可能增加,而不愿意去购买公债。于是,清末的商民对公债的购买意愿并不强烈,清政府被迫强迫商民购买,甚至肆意勒索,商民只有向发行官员进行贿赂以求苟免。昭信股票发行时,“督抚下其事于州县,州县授其权于吏役,力仅足买一票,则以十勒之,力仅足买十票,则以百勒之。商民惧为所害,惟有贿嘱以求其免求减,以致买票之人,所费数倍于股票,即未买票之人,所费亦等于买票。”(注:千家驹:《旧中国公债史资料》(1894—1949),中华书局1984年版,第18页。)

  在规范的公债发行市场的条件下,李嘉图等价定理也许有效,但对于清末公债,需要特别强调当时的政治因素在公债发行过程中所起的破坏作用。正是由于清末政治因素的影响,公债发行的社会成本相对于李嘉图主义用于分析的西欧公债来说特别高,清末公债的总成本越大,等价性就越差。

  第二,等价定理实际上假定,当公债替代征税时,所减的税是一种总额税。减少的税负是均匀地落在每个消费者身上,并且每个消费者具有相同的边际消费倾向。但是,在近代,减税的效应实际上不会均匀地落在每个消费者身上,每个消费者之间的边际消费倾向也不尽相同。近代存在着严格的等级制,特权阶层不仅不交税,而且还可盘剥平民百姓,由此特权阶层的消费倾向与平民百姓有着天壤之别。这样便从两个方面破坏了等价定理的前提。所以康有为就当时负担不均、侵吞严重的弊病指出:“吾见己未之事,酷吏勒抑富民,至于镇押,迫令相借。既是国命,无可控诉,酷吏得假此尽饱私囊,以其余归之公。民出其十,国得其一,虽云不得勒索,其谁信之?”(注:《康南海自编年谱》戊戌。)

  第三,等价定理实质上假定税收只是总额税,因此认为公债替代税收只会产生一种税收总额的变化,而总额变化又完全可以由公债数量上的变化来抵消。但近代,大多数税收并不是总额税,而是针对不同的产品、不同的经济行为而开征的,如盐税、厘金等。不同的税种具有不同的经济影响。比如,厘金会限制物品在全国范围内的流通,盐税会直接影响人们的日常生活。因此,不同的税收会使经济行为发生不同的变化,而经济行为的变化就意味着李嘉图等价定理可能不成立。

  第四,导致等价定理可能失效的最重要原因或许是有限期界的影响。等价定理一个重要的假设便是:人的寿命期是无限的,不同时期的税收是向不同的人群组征收的。这样,债券持有人才会在未来的时期中面临纳税问题,而且他不可能逃避纳税。但是,每个人在实际上都不可能长生不老,从而不会关注在他死后所开征的税。如果消费者只关心自己的利益,则他们确实可以通过死亡来逃避将来的税负,而他们又都享受到了当初由于政府以公债代替征税而产生的减税的好处;如果政府把当前的税收用于支出,那些当时活着的人便承受直接的税收负担;如果政府借债以用于支出,并在以后向将来的各代人征税以偿还债务,当税收提高时那些活着的人可能不在世了。清末发行公债的主要目的之一是偿还战争赔款,不影响政府的其它财政收支,当期税收也没有减少,相反还有所增加,因而债券持有人享受不到减税的好处。

  三、公债认购主体——“官绅商民”的经济分析 

  国债本身应该是一个重要的财政杠杆,在调节经济,尤其是在调节不同阶段和阶层收入分配方面,具有强有力的作用。清末1894年的“息借商款”、1898年的“昭信股票”两次公债的认购主体是“官绅商民”,1911年的“爱国公债”则一般商民很少认购,只有少数王公贵族、文武官员购买少许,绝大部分是由清皇室以内帑现金购买。具体到各地,每一次公债的应募情况也不完全一样。如“息借商款”系首次由政府向民间募借资金,从商民应募的实际情况看,由于统一的章程没有发挥作用,在京城,应募者主要是在京银号、银庄;在广东,主要应募者为忠义公司、七十二行商等。

  在“官绅商民”和清皇室看来,认购公债是其可支配收入的运用项目,并不影响其所拥有的财富总量。购买公债的人是富商,这些钱本来会拿去奢侈消费,但购买公债在近代是一种新式的投资行为。这一投资行为,本应是自愿的,而1894年的“息借商款”是向北京及各省分额募款的,带有很浓的强力摊派色彩。1898年发行“昭信股票”时虽然规定“官绅商民,均量力出借,无庸拘定数目”,“劝令绅商士民一体量力出借,仍不得苛派勒捐,致滋纷扰。”“所拟章程,既不责以报效,亦不强令捐输,一律按本计利,分期归还……”。(注:千家驹:《旧中国公债史资料》(1894—1949),第10、11、12页。)但实际上,公债发行时出现了强迫商民购买、甚至肆意勒索等现象,商民只有向发行官员进行贿赂以求苟免,购买公债的热情并不高。三次公债实际发行的4262万两,是否会改变社会民众原有的消费决策?在理论上,公债被视作政府调控社会总需求、化消费基金为积累基金的有效手段,居民认购公债的资金主要或全部源于本来打算用作消费的基金。但应注意清末公债发行时的一个事实:商民如果购买公债,往往挤兑钱庄票号,以致造成钱庄票号倒闭,引起金融混乱。据御史徐道琨奏昭信股票的第一个流弊就是银号钱铺倒闭:“中国市面流通现银至多不过数千万两,乃闻各省股票必索现银,民所存银票,纷纷向银号钱铺兑取,该铺号瘁无以应,势必至于倒闭,一家倒闭,阖市为之骚然。”(注:《皇朝道咸同光奏议》卷11,第13页。)如此看来,在清末,发行公债形成了对居民储蓄存款的冲击,不是使储蓄存款减少就是使储蓄增幅趋缓。所以,清末发行公债带来的一个结果是:居民认购公债,没有改变其现期的消费决策,只不过是引起居民资产结构的调整。

  四、公债发行的货币效应

  在清末公债的发行阶段,公债对经济变量的影响主要取决于清政府的金融政策。

  甲午战争之前,清朝地方政府通过旧式金融机构举借了多次内债。而到了清末发行这三次公债时,旧式金融机构无力承担以千万计的贷款,如在息借商款中,银号、票号贷款约占10%,昭信股票中明确记载由票号提供的贷款占5.4%左右,清政府只能通过其他渠道向民间募借。息借商款通过各省筹饷局、善后局等筹集,昭信股票则设专局办理,虽然规定“出入皆就近责成银行、票庄、银号、典当代为收付,不经胥吏之手”(注:《申报》1898年2月7日。),但州县以下之募款几乎完全依靠原有的征赋机构,因此清朝财政中的各种弊端也就在征借过程中层出不穷。(注:周育民:《晚清财政与社会变迁》,上海人民出版社2000年版,第350—351页。)

  发行公债的技术条件是要有近代化的金融机关,有全国性的金融市场。有金融机关,才能通过公债吸收社会上的流动或闲置的资金;有金融市场,资本家或投资者才愿意把资金投资于购买公债,而公债亦才有可能当为“有价证券”而流通。中国人自己开设的最早的银行——中国通商银行成立于1897年,为中国银行前身的户部银行成立于1905年,交通银行(1907年)、浙江兴业银行(1907年)、四明银行(1908年)等都是在20世纪的初期才开始设立。外商银行在中国的历史比华商银行要早三四十年(如汇丰银行1867年立分行于上海,麦加利银行为1858年等),但那都是为了垄断中国的金融和财政,为了保障帝国主义国家在我国勒索的外债与赔款的优先偿付。所以当时中国缺乏一个健全的金融体系,一开始中国发行公债的技术条件实在藐藐。1894年的“息借商款”发行时,中国还没有诞生自己的近代金融机构,所以发行、还本付息都由封建行政机关执行。1898年的“昭信股票”公债章程中出现了“……或交殷实号商代为领票,款存该号侯拨无误,……惟该号商须有各商号连环保结”,还本付息时“仍准殷实商号代持股票赴局代领……”说明已意识到了中介组织在公债发行、兑付过程中的作用,1897年成立的中国通商银行与公债还没发生实际业务联系。但当“昭信股票”出现流弊时,当时的户部在奏疏中建议:“经由户部选择殷实商号数字,并现在官设之通商银行,将印就股票,发由该商号银行领出转售。以后每年还息还本,即由商号银行给发,其各处业经保结尚未领票者,并就近赴商号银行交银领票,转补户部……”这表明当时行政主管部门认识到了银行参与公债的发行、兑付可消除一些流弊,推动公债的发行。及至1911年“爱国公债”时“公债之募集及本息之偿付,均委中国银行代理。”(注:千家驹:《旧中国公债史资料》(1894—1949),中华书局1984年版,第15页。)金融机构正式全面参入公债市场,成为国债市场中介机构。这一中介机构沟通了供需双方,为交易双方服务,其经营活动的成果,不仅促成国债的顺利发行与流通,还维持着国债市场正常的运行秩序,是近代国债市场的依托,同时,金融机构也凭借公债业务得到了长足发展。正如马克思所说的:国债“使交易所投机和现代的银行统治兴盛起来。”(注:《马克思恩格斯全集》第23卷,第823页。)有了银行,清政府就可实施财政政策和货币政策,由于银行资金较为充裕,公债发行时就不会发生挤兑钱庄票号的流弊。

  综上所述,清末公债的李嘉图等价定理并不成立——在近代,赋税和债券融资是不等价的;认购公债的商民,没有改变其现期的消费决策,只不过是引起他们资产结构的调整;清末公债对当时经济变量的影响主要在于清政府的金融政策,当时行政主管部门认识到了银行参与公债的发行、兑付可消除一些流弊,推动公债的发行。

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