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完善我国地方政府债务风险的对策

2014-10-14 13:42 来源:salon365官网 | salon365官网-中国会计行业门户 | 会计论坛

 纵观人类社会的经济发展史,经济危机大多产生于社会背后风险的不断积聚。2008年的全球金融危机足以验证这一点,在经济社会中,风险无处不在,如果我们对已经产生的风险不加以防范和控制,那么风险经过不断积聚必将带来严重的灾难。

  一、深化国企改革,建立风险与利益的对称机制

  在目前实行政企分开的情况下,由于国企改革不彻底,还没有完全脱离政府的职能范围。所以,无论是从资源配置效率的角度,还是从社会政治经济生活稳定的角度,政府都应支持国有企业的市场化改革。地方政府应建立与市场经济相适应的产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度,这是防范地方债务风险的根本举措。具体措施如下:

  首先,要打破企业、银行、政府“三位一体”的国有经济结构,防止因国有企业经营效率不高造成的企业债务向银行债务转移,银行债务再向政府债务转移;对于竞争性行业的企业,政府应以社会管理者的身份征收税收,以资本所有者的身份取得收益,而不能干预其经济活动;国有企业也只能以其所有资产为限进行借款。

  其次,要实施国有企业的战略性调整。一方面,要打破行业垄断,积极促进行业竞争,提高企业经营效率;另一方面,对不同性质的行业进行分类改革,对公共物品行业实行国有经营,对提供私人物品的国有大中型企业实施股份制改造,对一般的中、小型企业实施市场化改造,一般企业实行民营化等,尽量减少对国有企业的救助。

  最后,要建立国有企业权利结构与风险结构的对称机制。对国有企业要有明确的授权和风险责任的分配,使其在经营权的层级上形成利益与风险的对称机制,同时形成风险约束,强化经营者的避险动机,以降低国有企业不良资产和经营亏损对财政造成的压力。

  二、拓展政府融资渠道,增强地方偿债能力

  目前,地方政府主要筹资渠道有税收收入、国务院批准发行的地方债券、罚没收入、国家机关提供服务或履行职能而收取的费用等,其中税收收入在地方财政收入中占95%以上。显然,地方财政收入的主要来源就是税收,但在短期内,除非是较大的政策变更,否则很难使税收收入大幅增长,只有通过发行地方债券,或者降低财政支出成本的方法来扩大财政收入,增强地方偿债能力。

  由于分税制,地方政府原有的主题税种上划中央,地方主要财源只剩下地方税,从而使地方财政收入难以满足履行支出责任的需求。预计在短期内这种局面无法改变,但是开闸征收财产税不是没有可能。一方面财产税具有非流动性,它可以成为地方政府稳定的收入来源;另一方面因为财产税是一种收益税,财产所有者是当地公共服务主要的受益者,并且财产产税还有利于缩小贫富差距,因而较易推广。

  当然,财产税一定会受到社会部分富裕阶层的反对,但是从另一方面来看,财产税可以让子孙后代锻炼出自己创造能力,并且减少因奢华生活而堕落的风险,这方面也会得到人们的支持。

  三、推进金融体制改革,积极处理和化解银行不良资产

  国有银行等金融机构长期充当国家第二财政的角色,致使金融风险以各种形式转化为财政风险,也是国有银行产生不良资产的主要原因。

  金融风险缺少分担机制必然造成风险的膨胀、国家财政负担加重。因此,必须建立多元化的风险约束机制和风险分担机制。

  1.建立金融风险生成的约束机制

  进行国有银行产权改革,引入私人资本,构建风险责任追究机制,加强对企业的信贷约束,并对金融机构在资产负债管理方面进行法律约束。打破由国家财政独自承担金融风险的局面,建立“利益共沾,风险共担”的多元化风险分担机制,提高国有银行竞争能力、赢利能力,强化股东对银行的风险责任。

  2.加强金融监管,降低金融体系的风险水平

  建立全方位监管体系,通过对流动性比率、资产质量、内部控制等考核,建立起能够防范市场风险、利率风险、外汇风险的监控制度,也可以通过法律、法规加强外部审计、严格资产负债比例监管;建立有效的金融风险预警机制,必要时建立金融机构市场退出机制,减少银行因倒闭所带来的财政成本。

  3.塑造新型银政关系,搞活国有银行经营模式

  多年来,由于国有银行不能自主经营,也不能自负盈亏,造成部分国有银行陷入经济困境,并且得到国家无休止的救助。没有退出压力,没有竞争力的国有银行,也就没有任何危机感,不良资产的数量也在直线上升,拖了国家财政的后腿。

  因此,应该重新塑造国有银行与政府之间的关系,深化金融体制改革,引入竞争机制,让国有银行在市场的作用下自力更生,自主创新,提高赢利能力,带动国家财政收入稳定增长。

  四、建立地方政府债务风险防范机制

  在我国地方政府债务结构中,隐性债务和或有债务规模比较大,因而对于潜在的地方政府债务风险应给予高度关注。地方政府债务风险,可以通过建立相应的风险防范机制来加以防范。主要包括:风险指标体系的构建、风险指标区间设定、风险指标权数的分配、债务综合风险值的测定和债务风险综合评价等。

  发达国家已有较为成熟的经验,目前国际公认的警戒线是欧盟国家签署的《马斯特里赫条约》中的规定:一是财政赤字应低于国内生产总值的3%;二是积累的国债余额应低于国内生产总值的60%。

  我国一些地方政府也积累了较为成功的经验,如为了控制债务风险,上海市地方政府债券的发行规模必须遵循三个原则:一是财政赤字占全市GDP的比重要控制在3%以下;二是地方债余额占全市GDP的比重不能超过45%;三是上海财政的债务依存度(地方债券发行额占地方财政支出与地方债务还本付息之和)不能超过15%。

  我国各级地方政府可以根据国际经验并结合自身的特点,制定各项指标的安全线范围,一旦某一指标越过了安全线,就应立即采取适当的应对措施。

  综上所述,地方政府债务风险应该得到国家各级机关的高度重视,它是金融风险、财政风险、信用风险等的综合加总,其破坏力度将远远大于此次全球金融危机对中国的影响,只有政府积极采取及时、有效的风险防范措施,使其控制在合理的区间内,才能使国家经济回归可持续发展的方向。

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